L’étude des décisions publiques en période de pandémie Covid-19 et des responsabilités afférentes a conduit à reprendre, comme d’ailleurs a commencé à le faire le juge, le processus de la décision. La démarche retenue à consister à combiner une approche à la fois juridique et de gestion des organisations faisant ainsi travailler juristes et gestionnaires.
Il s’est ainsi agi, d’abord, d’appréhender et donc d’analyser la décision publique qu’elle soit issue de décideurs publics nationaux ou de décideurs publics locaux. Certains politistes ont fait état d’« un réseau de validation » de la décision faisant intervenir des experts, la haute administration et le pouvoir politique, d’abord national au regard de la nature de la crise apparue, mais aussi local eu égard aux effets de celle-ci et à la nécessité de répondre aux attentes quotidiennes des administrés.
La crise COVID-19 a-t-elle abouti à une réactivation de ce schéma ? Au-delà des controverses d’experts, des dispositifs d’exception parfois souples, parfois rigides, se sont succédé sans qu’il y ait de véritables validations ou à tout le moins, une validation totalement institutionnalisée dans le cadre d’une procédure respectée.
Dès lors, afin de découper le processus de décision, il a été nécessaire de prendre en considération plusieurs niveaux de réflexion à commencer par l’appréciation du décalage entre, d’un côté, l’acceptabilité sociétale des effets de la crise sanitaire, des mesures prises par les pouvoirs publics pour les contenir, et, d’un autre côté, la possible qualification juridique du discours et des évènements qui ont évolués dans le temps au gré de l’acquisition des connaissances scientifiques.
À ce premier niveau, une réflexion liée au territoire pertinent de la prise de la décision, national ou local, et des circonstances particulières pouvant justifier des distinctions quant à l’exécution des décisions a
été nécessaire. Les résultats obtenus, ensuite, révèlent, d’une part une recentralisation du pouvoir pour gagner en efficacité et ainsi une réaffirmation de l’autorité centrale, laquelle ne gouverne plus seulement de loin, mais beaucoup plus localement et administre également à l’échelle locale, d’autre part une
difficile articulation verticale et horizontale des processus de décision, et enfin des prises de décisions hors des cadres existant sans méthode et selon des processus au mieux empiriques mais le plus souvent purement intuitifs.
Des propositions sont, enfin, présentées afin de renforcer les procédures de supervision et de contrôle dans la prise de décisions nationales articulées avec les décisions locales. Il s’agirait ainsi de donner naissance à une Haute autorité publique des crises, indépendante et impartiale, à la composition diversifiée pour assurer la représentation de tous les acteurs quelle que soit la nature de la crise. Cette autorité serait chargée de réaliser des analyses a priori, de contextualiser les situations à venir, d’aider à la décision en situation d’urgence et d’incertitude scientifique, au moyen de recommandations, de lignes directrices interministérielles et de codes de bonne conduite.
Il conviendrait également de consacrer une gouvernance locale de gestion de crise par le biais de Comités d’experts locaux prenant place au niveau de l’échelon zonal, tout en élaborant un code de bonne conduite à l’attention des décideurs locaux et en transformant le Plan communal ou intercommunal de sauvegarde décliné alors sous la forme d’un plan d’alerte et de gestion de crise épousant la logique du dispositif ORSEC.
Afin d’instaurer la confiance des citoyens à l’égard des décideurs publics, il serait aussi utile d’intégrer la démarche de la compliance dans l’approche de la décision publique sous le contrôle du juge administratif.
Cette recherche est issue de l’appel à projet lancé en 2021 sur le thème : Responsabilité(s) des gouvernants et des décideurs publics face à la pandémie Covid-19
Résumé en Anglais / English version below
The study of public decisions during the Covid-19 pandemic, and of the related responsibilities, has led us to re-examine the decision-making process, as judges have already begun to do.
The approach adopted was to combine both a legal and an organizational management approach, bringing together lawyers and managers. First and foremost, the aim was to understand and analyze public decisions, whether made by national or local public decisionmakers. Some political scientists have described a “network of validation” of the decision, involving experts, senior administration and political power, at national level in view of the nature of the crisis, but also at local level in view of the effects of the crisis and the need to meet the day-to-day expectations of citizens.
Has the COVID-19 crisis led to a reactivation of this pattern? Beyond the controversies between experts, a succession of sometimes flexible, sometimes rigid exception mechanisms have been put in place, without any real validation or, at the very least, fully institutionalized validation within the framework of a respected procedure.
So, in order to break down the decision-making process, it was necessary to consider several levels of reflection, starting with an assessment of the gap between, on the one hand, the societal acceptability of the effects of the health crisis and the measures taken by the public authorities to contain them, and, on the other hand, the possible legal qualification of the discourse and events that have evolved over time in line with the acquisition of scientific knowledge.
At this first level, it was necessary to reflect on the relevant national or local decision-making territory, and on the particular circumstances that could justify distinctions in the execution of decisions. The results obtained, then, reveal, on the one hand, a recentralization of power to gain in efficiency and thus a reaffirmation of central authority, which no longer governs only from afar, but much more locally and also administers on a local scale; on the other hand, a difficult vertical and horizontal articulation of decision-making processes, and finally decisionmaking outside existing frameworks without method and according to processes that are at best empirical but more often than not purely intuitive.
Lastly, proposals are put forward to strengthen supervision and control procedures in national decision-making, articulated with local decisions. The aim would be to create an independent and impartial public High Authority for crises, with a diversified membership to ensure the representation of all players, whatever the nature of the crisis. This authority would be responsible for carrying out a priori analyses, contextualizing future situations, and assisting decision-making in situations of emergency and scientific uncertainty, by means of recommendations, interministerial guidelines and codes of good conduct.
It would also be advisable to establish local crisis management governance through local expert committees at zonal level, while drawing up a code of good conduct for local decision-makers and transforming the communal or inter-communal safeguard plan into an alert and crisis management plan in line with the ORSEC system.
To build citizens’ trust in public decision-makers, it would also be useful to integrate the compliance approach into the public decision-making process, under the supervision of the administrative judge.